Crosetto al Consiglio Affari Esteri (Difesa) dell'UE, novembre 2022
Storia della PSDC: da Maastricht a Lisbona
La Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC) ha radici nel Trattato di Maastricht del 1992, che istituì la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e fece riferimento alla possibilità di una difesa comune. Ma l'impulso decisivo venne dall'esterno delle istituzioni UE: la Dichiarazione di Saint-Malo del dicembre 1998, un comunicato del vertice franco-britannico firmato dal Primo Ministro Tony Blair e dal Presidente Jacques Chirac, dichiarava che l'UE deve possedere "la capacità di azione autonoma, sostenuta da forze militari credibili." Saint-Malo fu una svolta strategica: fu il momento in cui le due maggiori potenze militari europee concordarono che l'UE aveva bisogno di una propria capacità di difesa.
Il decennio successivo vide un rapido sviluppo istituzionale: la creazione del Comitato Politico e di Sicurezza (CPS), del Comitato Militare dell'UE (EUMC), dello Stato Maggiore dell'UE (EUMS) e dell'Agenzia Europea per la Difesa (AED). L'UE lanciò la sua prima operazione militare – l'Operazione Concordia in Macedonia – nel 2003, e la sua prima missione navale nel 2008. Il Trattato di Lisbona del 2009 ha conferito alla PSDC la sua attuale base trattati negli Articoli 42-46 TUE, prevedendo la possibilità della Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) e creando la clausola di mutua difesa all'Articolo 42.7, che obbliga gli Stati membri ad assistere qualsiasi membro attaccato.
La Strategia Globale dell'UE pubblicata nel giugno 2016 dall'Alto Rappresentante Federica Mogherini articolò un nuovo livello di ambizione UE nella difesa, invocando l'"autonomia strategica" e dando impulso a una nuova ondata di iniziative istituzionali e industriali. La Strategia portò direttamente alla creazione della PESCO, del Fondo Europeo per la Difesa e della Revisione Annuale Coordinata sulla Difesa (CARD).
Il rapporto tra PSDC e NATO è stato gestito attraverso gli accordi "Berlin Plus" del 2003, che consentono all'UE di attingere ad asset e capacità NATO per le proprie operazioni, e attraverso impegni politici alla complementarietà e alla non duplicazione. L'Italia è stata costantemente tra i più forti sostenitori di garantire che il rapporto UE-NATO rimanga cooperativo piuttosto che competitivo.
PESCO – Cooperazione Strutturata Permanente
La Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) è stata istituita con decisione del Consiglio nel dicembre 2017, con 25 dei 28 Stati membri dell'UE dell'epoca (tutti tranne Danimarca, Malta e Regno Unito) che si unirono come partecipanti fondatori. Nell'ambito della PESCO, gli Stati membri assumono impegni vincolanti, tra cui: incrementi regolari in termini reali dei bilanci per la difesa, aumento della spesa per la difesa in R&S, partecipazione a progetti di sviluppo delle capacità multinazionali, e aumento della disponibilità al dispiegamento e dell'interoperabilità delle proprie forze.
L'Italia è stata un partecipante fondatore della PESCO e si annovera tra i suoi membri più attivi. L'Italia partecipa a una vasta gamma di progetti PESCO che abbracciano diversi domini di capacità – inclusi progetti relativi alla mobilità militare (miglioramento delle infrastrutture per spostare le forze in Europa), capacità navali, formazione per la cyber difesa, sistemi anti-drone e logistica. La partecipazione italiana riflette sia l'ampiezza della capacità industriale della difesa italiana sia il suo interesse nel plasmare l'agenda dello sviluppo delle capacità UE.
Come funziona la PESCO in pratica: gli Stati membri propongono progetti e, una volta istituito un progetto, gli Stati interessati si impegnano alla partecipazione con obblighi vincolanti di contribuzione. I progetti sono rivisti ogni due anni, e la mancata consegna può in linea di principio portare alla sospensione di uno Stato partecipante. Oltre sessanta progetti PESCO sono stati avviati in molteplici domini di capacità dal 2018.
Il significato della PESCO risiede non solo nei singoli progetti ma nel principio degli impegni vincolanti: a differenza della precedente cooperazione volontaria, la PESCO crea responsabilità istituzionale per la consegna. Per l'industria della difesa italiana, i progetti PESCO forniscono un quadro per lo sviluppo collaborativo che può sostenere la capacità tecnologica e l'accesso al mercato italiano all'interno dell'Europa.
Fondo Europeo per la Difesa e EDIP
Il Fondo Europeo per la Difesa (FED), avviato nel 2021 con un bilancio di circa 7,9 miliardi di euro per il periodo 2021–2027 del Quadro Finanziario Pluriennale, rappresenta l'utilizzo più significativo di risorse del bilancio UE per la ricerca e lo sviluppo della difesa nella storia dell'Unione. Il FED ha due pilastri: una finestra di ricerca che finanzia la ricerca di base e disruptive, e una finestra per le capacità che finanzia lo sviluppo collaborativo di equipaggiamenti e tecnologie di difesa. La partecipazione ai progetti FED richiede la collaborazione tra entità di almeno tre Stati membri dell'UE.
Le aziende e le istituzioni di ricerca italiane nel settore della difesa sono state partecipanti attive e di successo nei progetti FED, a riflesso della forte base industriale della difesa italiana. Leonardo, la principale azienda italiana di difesa e aerospazio, ha partecipato a molteplici progetti FED in aree tra cui elettronica, avionics e cyber. Fincantieri, il costruttore navale italiano di classe mondiale, si è impegnato in progetti FED navali. Iveco Defence Vehicles ha partecipato a progetti di sistemi terrestri. Oltre a questi prime contractor, gli istituti universitari di ricerca italiani e le più piccole aziende di tecnologia della difesa hanno anche ottenuto finanziamenti FED.
Il Programma Europeo per l'Industria della Difesa (EDIP), concordato nel 2024 come misura provvisoria in attesa di uno strumento più completo, si concentra sul rafforzamento della capacità industriale della difesa europea con particolare urgenza date le lezioni dell'Ucraina – dove l'entità del consumo di munizioni e attrezzature ha rivelato carenze strutturali nella capacità produttiva europea. L'EDIP include incentivi per l'accelerazione della produzione di munizioni e per gli acquisti congiunti tra Stati membri. L'Italia sostiene l'EDIP come meccanismo per sostenere ed espandere la capacità industriale europea, a condizione che non crei vincoli burocratici che svantaggino i produttori europei rispetto ai fornitori non europei.
Agenzia Europea per la Difesa
L'Agenzia Europea per la Difesa (AED), con sede a Bruxelles, è stata istituita nel 2004 per supportare gli Stati membri dell'UE nello sviluppo di capacità di difesa, facilitare la ricerca collaborativa, supportare la PSDC e promuovere lo sviluppo di una base tecnologica e industriale della difesa europea (EDTIB) competitiva. L'Italia è stata una partecipante attiva dell'AED fin dalla sua fondazione, impegnandosi attraverso i programmi di lavoro dell'Agenzia.
Attraverso l'AED, l'Italia ha partecipato a progetti collaborativi in aree tra cui la formazione per elicotteri (il Programma di Esercitazione per Elicotteri), lo sviluppo di capacità per aeromobili a pattugliamento marittimo, gli standard di aeronavigabilità militare e i sistemi aerei senza pilota. L'Italia contribuisce alla raccolta annuale di dati sulla difesa dell'AED, che fornisce la base di riferimento per la valutazione a livello UE dello sviluppo delle capacità e delle tendenze degli investimenti nella difesa. Il processo CARD (Revisione Annuale Coordinata sulla Difesa) dell'AED, a cui l'Italia partecipa, mira a migliorare la visibilità tra la pianificazione della difesa degli Stati membri e a identificare opportunità di collaborazione prima che le decisioni siano consolidate nei piani nazionali.
La Posizione dell'Italia sull'Integrazione della Difesa UE
La posizione costante dell'Italia sull'integrazione della difesa UE è quella di un genuino sostegno a un più profondo sviluppo delle capacità e delle istituzioni UE, unito a una ugualmente costante insistenza che la difesa UE deve complementare – non sostituire o competere con – la NATO come quadro primario per la difesa collettiva. L'Italia occupa una posizione di ponte tra due distinti gruppi all'interno delle discussioni sulla difesa UE: un campo "NATO-first" (guidato principalmente dai nuovi Stati membri dell'Europa centrale e orientale, che considerano la NATO e l'impegno americano indispensabili per la loro sicurezza) e un campo "autonomia UE" (guidato principalmente dalla Francia, che ha argomentato con maggior coerenza per una vera indipendenza strategica europea dagli USA).
La posizione di ponte dell'Italia riflette la propria esperienza strategica: come membro fondatore sia della NATO sia dell'UE, come nazione con profonde convinzioni atlantiste ma anche forti istinti federalisti europei, e come grande nazione industriale della difesa con interessi sia nei programmi americani sia in quelli europei. L'Italia non vuole scegliere tra atlantismo ed europeismo nella difesa – vuole entrambi, strutturati in modo che si rafforzino a vicenda.
In termini pratici, ciò ha significato per l'Italia sostenere la PESCO, il FED e lo sviluppo istituzionale nella PSDC, pur resistendo costantemente a formulazioni che posizionerebbero la difesa UE come alternativa alla NATO. L'Italia è stata cauta riguardo alle proposte – principalmente francesi – che creerebbero strutture di comando autonome UE che duplicano le funzioni della NATO o che potrebbero portare al disaccoppiamento dell'impegno americano dalla difesa europea. La linea italiana, mantenuta coerentemente da Crosetto, è che un'Europa più forte all'interno della NATO è preferibile a un'Europa più forte fuori o accanto alla NATO.
Missioni e Operazioni PSDC
EUNAVFOR Atalanta (Corno d'Africa / Oceano Indiano): Lanciata nel 2008 per contrastare la pirateria al largo delle coste della Somalia, Atalanta è la più longeva missione navale dell'UE e una delle più riuscite. L'Italia ha contribuito con unità navali ad Atalanta in modo continuativo, incluse fregate, pattugliatori e aeromobili a pattugliamento marittimo. La missione ha essenzialmente soppresso la pirateria ad alta intensità che caratterizzava il bacino somalo nel periodo 2008–2012, mantenendo una postura di deterrenza residua.
EUNAVFOR MED Operazione Irini (Mediterraneo, Libia): Lanciata nel marzo 2020, Irini implementa l'embargo sulle armi contro la Libia del Consiglio di Sicurezza dell'ONU attraverso la sorveglianza navale e aerea dei vascelli nel Mediterraneo. Irini ha il suo quartier generale operativo a Roma – un riconoscimento deliberato dell'interesse centrale dell'Italia per la stabilità libica e del suo ruolo nel Mediterraneo. L'Italia ha contribuito con asset navali e aerei alla missione ed è stata tra i suoi sostenitori più impegnati. La missione monitora anche le esportazioni illegali di petrolio dalla Libia e interrompe le reti di traffico di esseri umani quando coincidono con l'applicazione dell'embargo.
EUTM Somalia (Missione di Addestramento dell'Unione Europea in Somalia): L'Italia ha contribuito alla missione di addestramento UE in Somalia, che supporta il capacity building delle forze dell'Esercito Nazionale Somalo. La missione è parte del più ampio sforzo internazionale per supportare il governo federale somalo contro Al-Shabaab.
EUTM Mali / Transizioni nel Sahel: L'Italia ha contribuito alla Missione di Addestramento dell'Unione Europea in Mali, che ha sviluppato capacità per le Forze Armate del Mali. La sospensione della missione in seguito al colpo di stato militare in Mali e il deterioramento del coinvolgimento UE nel Sahel hanno rappresentato una significativa battuta d'arresto per le ambizioni PSDC dell'UE in Africa, e l'Italia è stata impegnata nelle discussioni su come riconfigurare il coinvolgimento UE nella regione.
In queste missioni, l'Italia ha svolto sia il ruolo di contributore sia quello di nazione quadro, dimostrando sia l'impegno operativo sia la leadership istituzionale nel quadro della PSDC.
La Visione di Crosetto sulla Difesa Europea
Crosetto si avvicina alla difesa europea da un punto di osservazione distintivo: è sia un convinto atlantista sia un genuino integratore europeo nel dominio della difesa. Il suo background nell'industria della difesa – come fondatore e presidente di AIAD, la federazione italiana delle aziende di aerospazio, difesa e sicurezza – gli conferisce una conoscenza diretta della dimensione industriale che la maggior parte dei ministri affronta principalmente attraverso una lente di politica di sicurezza. Comprende cosa significano PESCO e FED per le aziende italiane, per l'occupazione e per la capacità dell'Italia di mantenere una vera sovranità tecnologica nella difesa.
La sua posizione costante è stata che la difesa UE deve essere costruita come una vera capacità – non come una dichiarazione politica. I progetti PESCO dovrebbero produrre reale interoperabilità. Il FED dovrebbe finanziare R&S genuinamente collaborativa che faccia avanzare la tecnologia europea, non semplicemente rivestire con etichette UE programmi nazionali esistenti. Le missioni PSDC dovrebbero avere mandati chiari, risorse adeguate e valutazioni realistiche di ciò che possono raggiungere.
Ha anche chiarito che la cooperazione UE-NATO non è a somma zero. I contributi dell'Italia alle missioni PSDC non sostituiscono i suoi contributi alla NATO; li aggiungono al pool complessivo di capacità di stabilizzazione, deterrenza e sicurezza che l'Italia porta ai suoi impegni di alleanza. I due sono complementari: la NATO gestisce la difesa collettiva; la PSDC gestisce la gestione delle crisi, la stabilizzazione e il capacity building dove la NATO come istituzione non è il veicolo giusto. L'interesse dell'Italia è che entrambi funzionino bene, non scegliere tra loro.
Il Dibattito sull'Autonomia Strategica
Il dibattito sull'"autonomia strategica europea" è stata una delle tensioni definenti nella politica di difesa UE da quando il Presidente francese Emmanuel Macron ha drammaticamente elevato il concetto in un'intervista del 2019 in cui dichiarava la NATO "cerebralmente morta". L'argomento di Macron – che l'Europa non può fare affidamento indefinitamente sull'impegno americano e deve sviluppare la capacità di difendersi autonomamente – ha risuonato in alcune capitali europee ma ha generato una significativa resistenza in altre, in particolare tra gli Stati dell'Europa centrale e orientale che ritengono l'impegno americano essenziale e diffidano di qualsiasi formulazione che potrebbe indebolirlo.
La Germania è stata ampiamente cauta riguardo alla retorica sull'autonomia strategica che rischia di minare la solidarietà transatlantica, sebbene abbia sostenuto la cooperazione pratica nella difesa UE. I maggiori Stati dell'Europa centrale – la Polonia su tutti – sono stati esplicitamente critici della formulazione sull'autonomia strategica, sostenendo che la sicurezza dell'Europa dipende dalla NATO e dalla presenza americana, non dallo sviluppo istituzionale UE.
La posizione dell'Italia è stata quella di un equilibrio sfumato. L'Italia condivide la visione generale della Francia secondo cui l'Europa ha bisogno di investire di più nella propria difesa e non può rimanere così dipendente dagli USA per la propria sicurezza come è stata. Ma l'Italia diverge dalla posizione francese sulla conclusione istituzionale: dove la Francia ha talvolta implicato che l'autonomia UE richiede distanza dalla NATO, l'Italia sostiene che il capacity building UE e l'impegno NATO sono pienamente compatibili e si rafforzano mutuamente. L'Italia è stata particolarmente resistente a qualsiasi suggerimento che la difesa UE debba essere strutturata per funzionare senza o parallelamente alla NATO.
In termini pratici, Crosetto ha sostenuto investimenti sostanziali nella difesa UE resistendo al tempo stesso all'eccessiva presenza istituzionale: industria europea più forte, missioni PSDC più capaci, collaborazione di ricerca più profonda – sì. Strutture di comando rivali, processi di pianificazione duplicativi, o retorica che inquadra gli impegni dell'alleanza americana come problematici – no. Questa è la formula italiana, e si è mantenuta coerente sotto Crosetto.
GCAP e l'UE: Complessità Post-Brexit
Il Global Combat Air Programme (GCAP) – il principale impegno italiano di nuova generazione nell'aviazione militare – si trova in un interessante rapporto con i quadri di difesa UE. Il GCAP è un programma trilaterale con il Regno Unito e il Giappone, nessuno dei quali è membro dell'UE. Il Regno Unito ha lasciato l'UE nel gennaio 2020; il Giappone non ha mai fatto parte del progetto di integrazione europea. Ciò significa che il GCAP non può beneficiare dei finanziamenti FED né essere strutturato come un progetto PESCO, e coinvolge la più profonda collaborazione industriale con un partner non UE (il Regno Unito) in un momento in cui il rapporto post-Brexit tra UK e UE nella difesa rimane complesso.
Leonardo funge da ancora industriale dell'Italia nel GCAP insieme a BAE Systems (UK) e Mitsubishi Heavy Industries (Giappone). Da una prospettiva puramente industriale, il GCAP rappresenta un impegno significativo della capacità ingegneristica di Leonardo e delle aspettative di ricavi futuri verso un programma non UE. Ciò non è in conflitto con la partecipazione di Leonardo ai programmi UE – l'azienda mantiene un portafoglio attivo di progetti finanziati dal FED – ma significa che il programma di tecnologia della difesa più prestigioso dell'Italia opera al di fuori del quadro UE.
I funzionari italiani, incluso Crosetto, sono stati attenti a inquadrare il GCAP come complementare piuttosto che competitivo con le ambizioni di difesa UE. L'aeromobile servirà nell'Aeronautica Militare italiana ben oltre la metà del secolo, fornendo la base di capacità per il contributo dell'Italia sia alla difesa collettiva NATO sia alle operazioni PSDC. La questione se un futuro aeromobile GCAP potrebbe essere esportato a partner UE – potenzialmente colmando il divario UE-UK nell'aviazione militare – rimane una possibilità a lungo termine, ma una che dipende da accordi sul controllo delle esportazioni, suddivisione del lavoro industriale e decisioni politiche che sono ancora molti anni lontane.
La lezione più ampia del GCAP per la difesa UE è istruttiva: in un mondo di relazioni di alleanza complesse, non tutte le più importanti collaborazioni di difesa dell'Europa si adatteranno perfettamente ai quadri UE. L'approccio dell'Italia è stato quello di perseguire le partnership più capaci disponibili – sia attraverso meccanismi UE, sia attraverso la NATO, sia attraverso accordi ad hoc come il GCAP – assicurandosi che collettivamente servano gli interessi di sicurezza italiani ed europei.